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指导新时代老龄工作的纲领性文件

□严志兰

2021年11月24日,新华社全文播发《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》(下称《意见》)。《意见》开宗明义:“为实施积极应对人口老龄化国家战略,加强新时代老龄工作,提升广大老年人的获得感、幸福感、安全感,现提出如下意见。”笔者认为,《意见》有三个亮点值得注意。《意见》是指导新时代老龄工作的纲领性文件。

“积极应对人口老龄化”必须放在新时代背景下加以理解。党的十八大以后,中国特色社会主义进入新时代。中国人口老龄化的发展进程与中国特色社会主义进入新时代同步,并成为21世纪的基本国情,始终伴随“两个一百年”奋斗目标的实现过程。中国的人口老龄化首先是人口结构的巨大转变,根据中国第七次人口普查数据预测,“十四五”期间,我国将从轻度老龄化社会进入中度老龄化社会,人口老龄化成为新常态且不可逆转,老龄社会新形态已经基本成形,中国正在经历的是老龄社会新形态下的百年未有之大变局。人口结构的巨大转变又带来社会结构的深层演变,人口老龄化成为影响国家治理方式的新变量。“积极应对人口老龄化的国家战略”需要建构社会发展的“银发新生态”。

2021年是“积极应对人口老龄化”的“国家战略”年。2017年,党的十九大首次提出“积极应对人口老龄化”。2019年11月,中共中央、国务院印发了《国家积极应对人口老龄化中长期规划》,“积极应对人口老龄化”的顶层设计出台,“国家战略”呼之欲出。2021年3月,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》公布,首次提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。从国家战略角度讲,老龄工作放在“人口长期均衡发展”大格局中,嵌入到“一老一小”人口服务体系中去实施。2021年5月31日,中共中央政治局召开会议,听取“十四五”时期积极应对人口老龄化重大政策举措汇报,强调要贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略,加快建立健全相关政策体系和制度框架。2021年11月24日公布的《意见》,分八个部分,提出24条具体举措,都是围绕老龄工作,着眼积极应对人口老龄化的体系制度建设,成为新时代实施“积极应对人口老龄化国家战略”的行动纲领。《意见》吹响了“积极应对人口老龄化”的克难攻坚号角。

《意见》着墨最多、内容最丰富也最引人注目的是提出了解决新时代老龄工作中难点、堵点的思路意见,提出了发展社会养老服务中堵点、痛点的疏通方案。

《意见》从三个层次建构新时代“积极应对人口老龄化国家战略”的纲领性文件。

一是持续将“老有所养、老有所医”作为完善新时代老龄工作的重点。这是老龄工作中最基础、最核心的工作,集中了许多老年人“急难愁盼”的问题。《意见》区分了“养老服务体系”和“健康支撑体系”,把解决老年人“享有基本养老服务”和“公共卫生服务”作为重点来抓,通过完善服务和支撑体系,带动老龄工作重心下移、资源下沉。提升老年人居家社区养老服务的获得感,尤其是让老年人在社区获得方便、可及的卫生健康服务,将成为未来推动老龄工作的重中之重。值得一提的是,作为福建省首个居家社区养老服务集成改革试点城市,福州市率先颁布《福州市居家养老服务条例》(下称《条例》),并于2022年1月1日起施行。《条例》明确,市级以及县(市)区政府应当向具有本市户籍的老年人提供居家养老基本公共服务,并以服务清单方式向社会公布;同时,根据老年人口自然增长和经济社会发展水平,逐步增加居家养老基本公共服务内容,扩大服务对象范围,提高政府补贴标准。《意见》还从完善家庭养老功能角度,提出了不少创新政策,如“研究制定住房等支持政策……鼓励成年子女与老年父母就近居住或共同生活”。

二是将“老有所为、老有所学、老有所乐”作为创新新时代老龄工作的主攻方向。当前,老年大学“一座难求”的问题已成为新时代老龄工作的新堵点。这一现象背后折射的是老年服务和消费需求由生活必需型向发展型、参与型、享受型转变,也是新时代老年人对美好生活向往最生动的体现。《意见》回应了老年群体中这一社会主要矛盾变化所带来的新议题,提出筹建国家老年大学,面向社会开放老年教育。

三是将“让老年人共享改革发展成果、安享幸福晚年”作为新时代发展老龄产业的落脚点。老龄产业发展中,老年服务产业和老年用品产业发展供需失衡的问题最为突出。我国老龄人口已经超过2.64亿,老龄人口总数居世界首位。随着20世纪60年代人口相继迈入老龄化,更加刺激了老龄人群消费转型的市场想象空间。《意见》提出,“编制相关专项规划,完善支持政策体系,统筹推进老龄产业发展”,这将对各地贯彻实施《意见》提供清晰的导向。《意见》强化了政府部门对发展老龄产业的引导作用,而如何实现老龄事业和老龄产业协同发展,将成为更好满足老龄人口多层次、多样化需求的关键。《意见》重塑了“积极应对人口老龄化”的工作机制。《意见》赋予了新时代老龄工作的强大推动力,让老龄工作在党和政府工作中的重要地位真正凸显出来。这是新时代老龄工作各项政策措施得到贯彻落实的根本保证。

《意见》提出了具体的措施,强化“党委领导、政府主导、各方参与”的老龄工作体制机制。如首次明确老龄工作“党政主要负责人亲自抓、负总责”,老龄工作四个“纳入”,尤其是纳入工作督查和绩效考核;首次明确政府各部门在老龄工作中的责任分工;首次明确“各地要统筹老龄事业发展,加大财政投入力度”等。这些措施有利于改进老龄工作领域长期以来存在的政策碎片化、部门碎片化、公共服务供给碎片化问题,有利于更好释放部门协同产生的政策能量和改革能量,形成齐抓共管、整体推进的工作机制。这些措施重塑了“积极应对人口老龄化”的工作机制。

总的来看,《意见》以“积极应对人口老龄化”为引领,从七个方面协同推进新时代老龄工作:一是协同推进基本养老服务体系建设与养老服务体系建设;二是协同推进老年康养服务和医养服务发展;三是以居家社区养老服务为重点,协同推进居家社区机构养老服务发展;四是协同推进老年生理、心理需要和更高精神文化生活需求的供给;五是协同推进老龄事业与老龄产业发展;六是协同推进完善党委领导、政府主导的工作体制机制与发挥社会、家庭、市场、个人等多元力量的积极作用;七是协同推进老龄化社会的政策、体制环境与老年友好型社会环境、法治环境建设。《意见》提出的24条具体措施,呈现出理念适老化、政策一体化、治理多元化特色。

[作者为中共福建省委党校(福建行政学院)教授]

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