明代万历以前,福州府有三个附郭县:闽县、侯官与怀安,所谓附郭县就是指县衙与福州府署同处一城中办公,县治地理范围在府城是相邻而立。明万历八年(1580年),存在近600年的怀安县突然被裁,整体并入侯官县。现相关文章对于怀安县被裁多归结于怀安县城所在地易受水灾、交通不便等。但细读相关史料,这些都不是主要原因,怀安县被裁有个渐进的过程,涉及古代社会治理难以克服的制度难题。
明万历以前,福州城内设有闽县、侯官、怀安三个县衙,除闽县县衙一开始就设立于福州城内,其他两个都在外地前后搬迁进来。闽县始于隋开皇十二年(592年),由原丰县改称闽县,在府治东南。唐武德六年(623年),唐朝政府从闽县拆分设置侯官县,设立治所就是如今的闽侯县上街镇侯官村。唐贞元五年(789年),侯官县衙为洪水漂没,为避水患,时任福建观察使的郑叔则于贞元八年(792年)将县衙迁入现在的福州道山路。
宋太平兴国六年(981年),郡守何元昭以闽县有百里疆域,编户二万,官吏患簿籍繁,征输远等理由,分出闽县9个乡设置怀安县,九乡分别是:敦业乡、感应乡、八座乡、灵山乡、侯官乡、承平乡、移风乡、积德乡、同乐乡。怀安县城最初设在芋源江北三十里,即今闽侯县荆溪镇桐口村。北宋咸平二年(999年),福州转运使丁谓奏移怀安县衙至南台岛北端的石岜村,即今福州市仓山区建新镇淮安村,改“闽越亭”为县衙署。自此,石岜称怀安(民国后又改称淮安)。明朝洪武十二年(1379年),县丞张希闵以县衙临闽江,而府城西北部分都是本县地盘,奏移县衙至府城的北部,于是出现三个县衙同在府城的局面,三个县衙同在一城的现象在整个中国古代都是少见的。明初怀安县衙移入福州府城,埋下以后县治被裁的伏笔。
明万历《福州府志》对怀安县裁撤过程记载最为详细:国朝洪武十二年(1379年),县丞张希闵奏移入城今治,古罗城永安门外也。弘治间,给事中许天锡奏分并闽、侯,下省臣议,裁减丞簿,县仍旧。万历初,巡抚庞尚鹏奏俱并侯官,增为五十里。
由明万历《福州府志》记载来看,明代怀县撤县分成三个关键步骤,一是明朝洪武十二年(1379年),县丞张希闵奏移县衙入府城;二是明弘治间,给事中许天锡奏裁怀安县,并给闽县与侯官县,但在裁减县丞、主簿两个官职后,县治仍保留;三是万历初,巡抚庞尚鹏奏并怀安县入侯官,侯官县户数增至50里(每里110户)。但这三件过程性大事都没有说明发生的具体原因。
当代学者多认为怀安县被裁是受水患影响,另外,明万历八年(1580年)洪山桥建成,怀安县城所在地交通重要性降低。怀安县城在仓山淮安村,三面都是山,宋代设县时,怀安县治开始修筑城墙,县城防范水灾应当不成问题,只是县城之外的洪塘等地容易受到闽江洪水影响。至于明万历八年(1580年)洪山桥建成,应当是加强怀安县城与福州府城联系,有利于怀安县仓山岛部分社会经济发展。
顺着明万历《福州府志》提供的线索,笔者在《明武宗毅皇帝实录》五十五卷中找到给事中许天锡奏裁怀安的具体建议。正德四年(1509年),吏科给事中许天锡奏:福州府城设有闽、侯官、怀安三县,乞并侯、怀为一县,以节民费。至是,巡按御史韩廉报民不便,户部请县治仍旧,但移文守臣,视县之粮里数少者,革丞、簿各一员,而并其儒学于一处。从之。
许天锡(1461—1508?),福建闽县人,明弘治六年(1493年)登进士,授庶吉士,弘治十一年(1498年)为吏部给事中,正德元年(1506年)转任工部给事中。许天锡作为福州闽县人,对于福州情况非常熟悉,本着关心家乡百姓疾苦、节省政府财政经费的角度,建议侯官与怀安两县合并。但是巡按御史韩廉称民众不方便,反对;户部认为县治还要保留,但有发文给福州府,视赋税弱县革去县丞、主簿各一员,以节省财政开支。
当时怀安县拥有户数16里(每里110户),侯官县拥有户数34里,怀安县里户少,被革去丞、簿各一员,儒学也合并一处。明史《许天锡传》说其正德三年(1508年)因弹劾太监刘谨而死,但这个时间与《明武宗毅皇帝实录》记载有冲突,《明史》是清人所修,也许记录时间有错,许天锡不可能死于明正德三年(1508年)。
在县丞、主簿两官职被减设后,怀安县又在相对平静中度过70年时间,但在万历初年突然出现多事之秋。明万历六年(1578年)五月,洪水冲击了侯官和怀安县,庄稼损失八成,秋天又遇大旱。《福建通志》卷六十五载,明万历八年(1580年)三月,裁撤怀安县,并入侯官县,县衙所有胥吏就地免职,带有惩罚性质。
后人认为怀安撤县是与前年全县遭洪灾与旱灾,百姓生计困难相关。但审读相关材料,怀安撤县还有其他因素要考虑。《福建通志》卷六十五在万历八年(1580年)撤县后,还加了一条注释:“先是升平日久,田亩冲崩及里胥飞洒,各县浮粮难以数计。巡抚刘思问奏请丈量,报可,乃沿丘履亩,逐一清丈,然奸猾舞文,其害尤甚,不过取足原额而已,闾阎之病未瘳也。”有田才有田赋,然而到了明中期,“天下额田已减强半”,所失额田均被官僚绅衿地主利用“飞洒”“诡寄”等手段侵吞。
“飞洒”特指明清地主与官府吏胥勾结,将自己的田地赋税分散挂到其他农户的田地上,以逃避赋税的一种手段。“诡寄”是指将自己的田地伪报在享有免赋役的人(如乡官、生员)名下,借以逃避赋役的一种方法。“诡寄”也是“飞洒”的一种方法。从《福建通志》中记载的顺序与时间上来看,怀安县之所以最终被合并,很可能与丈量田亩之事弄虚作假有关,引起地方巡抚大员动怒,重启正德年间许天锡的建议,裁撤怀安县。
笔者再从《明神宗显皇帝实录》万历八年(1580年)间实录中查找,在第一百零四卷中找到裁撤怀安县的信息,还找到与其相关的两条涉及福建的信息,它们都发生在万历八年(1580年)九月:癸未,裁革福建督粮右参政一员,及运盐司判官提举司提举吏目,又以省城并设三县不便,乃裁怀安县,自知县以下俱革。在这条资料前后还有两条:癸酉,福建清丈田粮事竣,抚臣劳堪以闻部覆谓宜刊定成书并造入黄册,使奸豪者不得变乱,上可其奏;丁亥,裁减福建里甲均徭岁额六万四千五百余两。以上三条史料也有内部因果逻辑,裁福建省粮官与盐官,又裁省城怀安县,且知县以下都革职,原因在于节省财政开支,以及惩治田地清量遇到官吏腐败问题;裁减福建省巨额赋税,原因在于前年遇到灾荒,百姓生计困难,而这也是裁减官吏的原因。
明万历年间,政府财政紧张,不仅仅因为自然灾害与官吏贪腐,还与明政府军事开支较大相关,当时北方防范蒙古入侵,东南沿海防范倭寇骚扰,都要耗费大量钱财。万历八年(1580年),福建巡抚庞尚鹏认为福州府城三县并立,冗员较多,为节省开支,奏请裁怀安县入侯官县,知县以下俱革职,得到明廷准许。
整个明朝福建行省共裁两个县,新增设十个县。明代被裁县两县,除福州府怀安县之外,另一个是兴化府兴化县,被裁缘由同怀安县。明代正统十三年(1448年),因境内只有三乡四百余户,为减轻百姓负担,兴化县撤并进入莆田、仙游、永泰三县。
新增设县治的原因都是为了加强地方治安管控能力,防止民众造反。明代中期,叶宗留、邓茂七起义被镇压下去后,福建增设永安(景泰三年即1452年)与寿宁(景泰六年即1455年)两县;王阳明镇压赣南与闽西南民变后,奏请增设平和县(正德十三年即1518年)。其他新增县,如漳平(成化七年即1471年)、归化(成化六年即1470年,1933年改称明溪县)、永定(成化十四年即1478年)、诏安(嘉靖九年即1530年)、大田(嘉靖十四年即1535年)、海澄(嘉靖四十五年即1566年,1960年与龙溪合并称龙海县)、宁洋(隆庆元年即1567年,1956年撤销,分隶漳平、永安、龙岩三县)等7县都是在小股农民起义被镇压后增设的。
明代福建新增十县命名,多带有“安宁和平”等字样,这也透露出增设县治的主要目的,但增设县治也会加重百姓负担,埋下社会不稳定的因素。增减县治也反映出明帝国社会治理存在着自身难以克服的制度困境。
在中国古代史上,像明代福州府三县同城而治还有多个,如西安、洛阳、苏州等也在不同朝代曾三县同城共治,但福州历时共201年,创造中国历史三县同城共治时间最长的纪录。
历史上数县同治一城形成的原因,大多数都是因为这些地方是区域政治、经济、交通与军事中心,人口众多,需要多设县治加以管理,但多附郭县也带来府城治安司法管理重叠、县级官员忙于迎合府省级官员、冗员较多等问题。民国二年(1913年),闽县与侯官县合并成闽侯县则是全国统一行动,目的在于提高区域中心城市行政管理效率,减轻财政负担。
(作者单位:福州大学社会学系)