核心提示

随着城市发展进入成熟稳定期，对国土空间开发已进入以存量空间利用为主导的新阶段。

在厦门，尤其是土地资源稀缺的岛内，如何进一步盘活存量空间、优化空间资源配置、促进产业转型升级，是重大的城市课题。多年来，厦门持续探索开展低效用地再开发相关工作，尤其在低效工业用地领域，先后出台多项政策。

去年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》，将厦门列为44个试点城市（区、县）之一，厦门迅速修订优化了原有商办改造、工业仓储改造政策，同时发布试点方案，全面推进全市低效用地再开发。

同过往的政策相比，新政策适用范围更加广泛，规划引导更加科学，出台政策更加开放，审批服务更加高效，整体上也更全面、更系统、更具实操性，为厦门全面贯彻落实新发展理念，加快推进产业换新、以城市更新促进城乡高质量发展注入全新动能。

适用更广泛——

涵盖各类低效用地

“不久后，我就可以下班坐地铁回家，在湿地公园站下车，随后到福建首座K11-SELECT艺术购物中心买东西，晚饭后可以去湿地公园散步，或者通过空中连廊走走山海健康步道。”家住五缘湾附近的居民林先生说。

让林先生引以为傲的，是他选择购买了我省首个TOD示范项目的住宅，作为厦门市第一批片区综合开发项目之一，湿地公园TOD片区位于厦门本岛湖里区东部、五缘湾南岸，北临五缘湾湿地公园，自然景观条件优越。

这里原来属于城中村，片区原为坂美村及周边用地，有安全隐患的房屋集中成片、违法建筑较多、公共配套及基础设施不足、土地利用低效、历史文化资源少等问题亟待解决。

“经过两年多的征拆和土地整理，形成净地。随后结合片区地铁资源，推进轨道交通TOD理念，通过一体化城市设计、片区综合开发等做法，创新推出‘产城融合+土地开发运营’的成片开发模式。”厦门市资源规划局自然资源所有者权益与开发利用处处长黄淑芳说。

2021年12月，厦门轨道集团通过公开出让方式竞得该地块国有建设用地使用权，项目计划总投资140亿元，分三期开发。目前一期住宅已完成竣工备案；二期商业、办公、公寓已封顶，幕墙龙骨完成80%，精装开始施工；三期住宅已封顶，幕墙开始施工；轨道交通方面，轨道2号线从片区中央穿过，现已建成并开通湿地公园站。

湿地公园TOD片区改造的成功，是厦门统筹开发低效用地、扩大开发对象和范围的经典案例之一。

黄淑芳说：“目前，低效用地再开发试点对象已扩展为全市全域范围内各类布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧、设施落后的低效用地，包括城镇开发边界范围内的城中村、低效工业、低效城镇等类型。”

试点期间，厦门市将紧紧抓住城中村和低效工业用地改造这两个着力点，加快推动全市全域范围内的各类低效用地再开发。

规划更科学——

精准利用土地资源

位于厦门市集美区杏林工业组团内的某工业用地，原产业类型化工涂料现已不适合厦门产业发展导向要求，2022年申请产业转型，变更经营范围，按照增资扩产提容增效政策，拆除现有老旧建筑，重新规划建设，容积率从0.23提升至2.99，企业转型为以户外产品为主的现代智能化环保企业。约定扩产后投资强度不低于4240万元/公顷，投产后第二年度起年产值连续五年不低于4310万元/公顷，年税收不低于380万元，大大提高了土地利用效率。

工业控制线外旧工业用地土地用途和建筑功能临时转换实现产业转型升级，湖里老工业区悦华路10号厂房正是这一政策的有力受益者。与特区共同成长起来的这宗当年包装企业建筑用地，在建筑功能临时变更为文创后，彻底激发出了巨大的市场潜力。

据联发悦空间负责人连小姐介绍，改造后的园区定位为航天人力产业园和文创园区，去年10月开园后，当年入驻企业达100家，产值超100亿元，纳税超6.36亿元；今年新入园各类企业43家，涵盖信息服务、人力资源、文化服务等。

厦门市持续以规划引领全域存量空间优化，从“全区域、全要素、全流程”角度系统谋划低效用地再开发工作，避免碎片化、无序化开发。

针对工业用地实行工业控制线内外差异化管控，工业控制线内的旧工业用地在不改变土地用途、建筑功能的前提下，可以通过政府收储再出让、原土地使用权人自行改造等多种途径进行“工改工”盘活利用，提高土地利用效率，促进产业结构调整和转型升级。工业控制线外的旧工业用地，则支持土地使用权人依法转换为除商品住宅以外的其他用途，优先鼓励改造为教育、医疗、养老托幼、体育等4类补民生短板项目，进一步优化提升城市公共服务配套水平；经认定为低效用地的，还可根据国土空间规划的用途进行再开发，改造为商业、办公、酒店等经营性项目，助力企业发展新产业、新行业，有效保障城市更新改造，这也是厦门市纳入低效再开发试点后针对改造政策修订的一大亮点，即在坚持规划引领的前提下，赋予市场更大的活力，更高效更科学利用土地资源。

黄淑芳说：“符合国土空间规划、产业布局规划是任何形式改造和再开发的基本要求。各区各管委会应依据国土空间总体规划以及低效用地摸底情况，明确低效用地再开发的重点区域，合理确定低效用地再开发空间单元，并按要求编制空间单元内实施层面控制性详细规划。”

目前，厦门已调查摸底掌握全市低效工业用地情况，并与各区政府建立低效工业用地数据动态更新机制，低效再开发空间单元的详细规划编制工作也在有序推进中。

政策更开放——

探索混合产业用地供给

每周六下午，家住莲坂附近的上班族晓季就坐上厦门地铁1号线，送孩子到火炬园站配套项目嘉禾新天地去学英语。“送完孩子就在商场逛一逛，或者喝喝咖啡，商场里什么都有，一个半小时等待时间很快就过去了。”晓季说。

记者注意到，这个总建筑面积4.6万平方米的“轨道+商业+酒店+办公+医疗”的综合体项目，正是厦门在全国率先探索出来的土地用途混合利用和灵活转换典型案例。

该项目创新组合运用多用途“综合体”＋混合产业用地两种供地模式，在土地用途方面，除了服务常规的地铁站点交通需求外，引入科宏眼科，完善医疗服务配套；引入商家，作为区域小型商业综合体使用，满足周边市民的生活需求。此外，该项目中的1.4万平方米作为“办公+医疗”混合产业用地出让，土地合同约定可在办公和医疗功能之间灵活转换，未来企业还可以根据产业发展需要自主灵活地转换，帮助企业更好地抢抓市场机遇，节约大量时间成本。

不断深化土地要素市场化配置改革，聚焦“规划融合、用途混合、空间复合”，混合产业用地公开供给，让厦门走出了一条以土地利用方式转变促进经济社会高质量发展的新路。

黄淑芳说：“我们还打通了各类项目用途转换路径，近年来相继印发《厦门市商业办公项目土地用途变更和建筑功能临时变更管理办法》《厦门市工业及仓储用地改造管理办法》等文件，打通了存量商业办公、工业仓储项目向其他用途转换的路径，为加快盘活低效土地资源提供有力的政策支持。”

过往，企业因自身原因申请变更项目土地用途，由于不符合相关法律法规，原则上无法通过相关职能部门的审查，企业只能自行调整开发经营策略，同时去匹配招商合作需求和土地出让合同要求。在《厦门市商业办公项目变更为酒店项目暂行规定》出台后，问题迎刃而解。该规定指导了商业办公项目用途变更办理程序，确有用途变更需求的项目，只要符合申请条件即可办理审批。此举畅通了商业办公项目用途变更渠道，对盘活存量商业办公用地、优化城市规划功能、完善配套服务、激发市场活力、补齐民生短板具有积极作用。

审批更高效——

多项市级权限下放

翻开厦门市低效用地再开发权责划分及负面清单，一大批市级权限下放到各区政府。

以工业、仓储用地申请建筑功能临时变更为例，原则上由项目属地区政府批准，需要报市政府同意的，仅剩3种情形。

改革增活力，创新赢发展。试点的推进，土地政策释放的系列利好，让低效再开发用地有了发展新动能。

此前，土地权利人申请改变土地用途，需要经过一系列烦琐的流程，包括专家论证、社会公示、变更规划条件、评估地价、缴纳土地出让金等，一整套流程下来至少需要两个月。

在混合产业用地供给模式下，土地在约定的用途和比例范围内转换，只需要向市资源规划部门备案，大大节约了用地企业的时间成本。

到目前为止，厦门新供应的混合产业用地19宗，土地面积39公顷，办理了存量土地用途变更的项目有27宗，建筑面积52万平方米。通过一系列的实践，有力促进了产业升级、低效用地盘活和土地的综合开发利用，同时也持续推动城市品质的提升和高质量发展。

全面盘活低效用地，告别产能低下、资源浪费的工业园区，全力补短板、扩增量、惠民生，加快培育发展新质生产力，为厦门高质量发展提质赋能。